社会権規約委員会 一般的意見１１号：初等教育に関する行動計画（第14条）
経済的、社会的および文化的権利に関する委員会
第２０会期（１９９９年５月１０日）
E/C.12/1999/4.（英語原文）
日本語訳：荒牧重人・平野裕二
一般的意見１１（１９９９年）
初等教育に関する行動計画
（経済的、社会的および文化的権利に関する国際規約第１４条）
１．経済的、社会的および文化的権利に関する国際規約第１４条は、無償の初等義務教育を確保するに至っていない各締約国に対し、すべての者に対する無償の義務教育の原則を、その計画中に定める合理的な期間内に漸進的に実施するための詳細な行動計画を２年以内に作成しかつ採用することを約束するよう求めている。第１４条による義務にも関わらず、多くの締約国は無償初等義務教育に向けた行動計画の起草も実施も行なっていない。
２．規約第１３条および第１４条ならびに子どもの権利条約や女性差別撤廃条約のような他のさまざま国際条約で認められている教育への権利はきわめて重要である。この権利は、経済的権利、社会的権利、文化的権利としてさまざまに分類されてきた。そのすべてである。この権利は多くの点で市民的権利でもあり政治的権利でもある。これらの権利の全面的かつ効果的な実現にとっても中心的なものだからである。この点で、教育への権利はすべての人権の不可分性と相互依存性の縮図となっている。
３．第１４条に基づく明確かつ疑問の余地のない義務に従い、すべての締約国は、後述の８項で具体化された線にのっとって作成した行動計画を当委員会に提出する義務を負う。この義務は、発展途上国において現在、学齢期の子ども１億３０００万人が初等教育にアクセスしておらず、その３分の２が女子であると推定されていることに照らし、徹底して遵守されなければならない（全般的状況についてユニセフ『１９９９年世界子供白書』参照）。委員会は、多くのさまざまな要因により、締約国にとって行動計画を作成する義務の履行が困難になっていることを充分に認識している。たとえば、１９７０年代に始まった構造調整プログラム、その後１９８０年代に生じた債務危機および１９９０年代後半の経済危機その他の要因によって、初等教育への権利が否定される度合いがきわめて悪化している。しかし、このような困難により、規約第１４条で規定されている行動計画の採択および委員会への提出という義務を締約国が免除されることはない。
４．第１４条に従って規約の締約国が作成する行動計画は、子どもたちは教育の機会が与えられないことによりしばしば他のさまざまな人権侵害にも服しやすくなることが委員会の活動により明らかにされてきたため、とくに重要である。たとえば、赤貧下で生活し、かつ健康的な生活を送っていないことがあるこのような子どもたちは、強制労働その他の形態の搾取の対象にとくにされやすい。さらに、たとえば女子の初等学校就学レベルと子どもの結婚の大規模な減少との間には直接的な相互関係がある。
５．第１４条には、締約国報告書の審査における委員会の広範な経験に照らして若干の展開が許される多くの要素が含まれている。
６．義務的。義務の要素は、子どもが初等教育にアクセスできるべきかという決定を選択の余地があるものとして扱う権利は親にも保護者にも国にもないことを浮き彫りにしている。同様に、規約第２条および第３条でも求められている、教育へのアクセスに関するジェンダー差別の禁止は、この要求によってさらに裏打ちされている。しかしながら、提供される教育は質的に充分であり、子どもの生活や将来等に関連しており、かつ子どもの他の権利の実現を促進するものでなければならないことが強調されるべきである。
７．無償。この要求の性質は明白である。この権利は、子ども、親または保護者に対して対価を要求することなく初等教育が利用可能となることが確保されるよう、はっきりとした規定のしかたになっている。政府、地方の公的機関または学校が課す料金およびその他の直接の費用はこの権利の享受に対する阻害要因となり、その実現を危うくする可能性がある。権利の実現を後退させる効果が強いことも多い。その解消は、本条で求められている行動計画によって取り組まれなければならない問題である。親に対する強制的負担要求（実際には任意ではないのに任意であるかのように説明されることもある）のような間接的な費用、あるいは比較的高価な制服の着用義務も、同じ範疇に含まれうる。他の間接的な費用は、委員会によるケースバイケースの審査に服することを条件として、許容される場合があるかもしれない。このような義務的初等教育の提供は、規約第１３条３項で認められた、「公の機関によって設置される学校以外の学校……を児童のために選択する」親および保護者の権利と衝突するものではけっしてない。
８．詳細な計画の採択。締約国は２年以内に行動計画を採択するよう求められている。これは、当該締約国において規約が発効してから２年以内、またはその後の状況の変化により関連の義務が遵守できなくなったときから２年以内という意味に解釈されなければならない。この義務は継続的なものであり、広く蔓延する状況によってこの規定が関連性を有する締約国は、過去において２年以内に行動しなかったことをもってこの義務を免除されることはない。計画は、この権利の必須要件ひとつひとつを確保するために必要な行動をすべて対象としなければならず、かつ、この権利の包括的実現を確保できるよう充分に詳細なものでなければならない。市民社会のあらゆる層が計画の作成に参加することはきわめて重要であり、進展を定期的に振り返りかつ説明責任を確保するためのなんらかの手段も不可欠である。このような要素がなければ、本条の重要性は損なわれてしまう。
９．義務。締約国は、必要な資源が利用可能でないという理由により、行動計画を採用するという疑問の余地のない義務を免れることはできない。この義務をそのような形で回避しうるとしても、そもそも不充分な財源が特徴である状況に適用されることがほぼ明らかな、第１４条に掲げられた独特な要請に対する正当化事由は存在しない。同様に、かつ同じ理由により、規約第２条１項における「国際的な援助および協力」への言及および第２３条における「国際的措置」への言及はこの状況において特段の関連性を有する。詳細な計画を「作成しかつ採用する」のに必要な財源および（または）専門知識が締約国にないことが明らかな場合、国際社会は明確な援助義務を負うのである。
１０．漸進的実施。行動計画は、第１４条に基づき、無償の義務的初等教育への権利の漸進的実施を確保することを目的としたものでなければならない。しかし、第２条１項の規定とは異なり、第１４条は、目標期限は「合理的な期間内」でなければならないこと、およびさらにその期限は「計画中に定め」られなければならないことを明定している。すなわち、計画においては、計画を漸進的に実施する各段階に関する目標実施期限を具体的に設定しなければならない。このことは、当該義務の重要性および相対的な非柔軟性の双方を強調するものである。さらに、これとの関連で、差別の禁止のような締約国の他の義務については全面的かつ即時的な実施を求められていることを強調しておかなければならない。
１１．委員会は、第１４条が関連するすべての締約国に対し、その条項が全面的に遵守されること、および、その結果作成された行動計画が、規約に基づいて求められる報告書の不可欠な部分として委員会に提出されることを確保するよう、呼びかける。さらに、適切な場合には、委員会は締約国に対し、第１４条に基づく行動計画の作成およびその後の実施のいずれに関しても、国際労働機関（ＩＬＯ）、国際連合開発計画（ＵＮＤＰ）、国際連合教育科学文化機関（ユネスコ）、国際連合児童基金（ユニセフ）、国際通貨基金（ＩＭＦ）、世界銀行を含む関連の国際機関の援助を求めるよう奨励するものである。委員会はまた、関連の国際機関に対し、締約国がその義務を緊急に履行することを最大限可能な範囲で援助するよう呼びかける。