２００２年３月５日　入管問題調査会定例会報告

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子どもの権利条約と外国人の子どもの権利：子どもの収容問題を中心として

入管問題調査会定例会報告レジュメ

２００２年３月５日　平野裕二

１．子どもの権利条約その他の国際人権文書の国内的効力

（１）条約の解釈規則

＊条約法に関するウィーン条約（１９６９年）

－通常の意味に従う誠実な解釈の原則

第３１条１項：条約は、文脈によりかつその趣旨及び目的に照らして与えられる用語の通常の意味に従い、誠実に解釈するものとする。

－人工的定義の優先の原則

第３１条４項：用語は、当事国がこれに特別の意味を与えることを意図していたと認められる場合には、当該特別の意味を有する。

－第一義的解釈補助手段（第３１条３項）：関連国際文書（他の条約の類似の規定を含む）、条約機関・地域人権機関による当該規定または類似の規定の解釈（一般的意見、個人通報に関する見解、総括／最終所見、判決等）、国連・専門機関による関連文書、締約国の慣行（立法・行政措置、国内裁判所による判決等）etc.

第３１条３項：文脈とともに、次のものを考慮する。

(a) 条約の解釈又は適用につき当事国の間で後にされた合意

(b) 条約の適用につき後に生じた慣行であって、条約の解釈についての当事国の合意を確立するもの

－第二義的解釈補助手段（第３２条）：条約の準備作業および締結のさいの事情

第32条　前条の規定により得られた意味を確認するため又は次の場合における意味を決定するため、解釈の補足的な手ｆ段、特に条約の準備作業及び条約の締結の際の事情に依拠することができる。

(a) 前条の規定による解釈によっては意味があいまい又は不明確である場合

(b) 前条の規定による解釈により明らかに常識に反した又は不合理な結果がもたらされる場合

（２）子どもの権利条約の国内適用可能性

＊条約の国内法上の地位および直接適用可能性（自動執行力）→今井意見書第１の１参照

－直接適用可能性（自動執行力）の有無の一般的判断基準：当該規定が、（ａ）権利を個人に対して直接保障しているか、（ｂ）即時的／漸進的実施義務のどちらを課しているか（ただしいわゆる中核的義務の存在にも留意）、（ｃ）国際法上・条約上の一般的原則を構成しているかetc.

＊条約の間接適用可能性→今井意見書第１の２参照

（３）子どもの権利条約の一般原則

＊差別の禁止（第２条）

第２条１項：締約国は、その管轄内にある子ども一人一人に対して、子どもまたは親もしくは法定保護者の人種、皮膚の色、性、言語、宗教、政治的意見その他の意見、国民的、民族的もしくは社会的出身、財産、障害、出生またはその他の地位にかかわらず、いかなる種類の差別もなしに、この条約に掲げる権利を尊重しかつ確保する。

２項：締約国は、子どもが、親、法定保護者または家族構成員の地位、活動、表明した意見または信条を根拠とするあらゆる形態の差別または処罰からも保護されることを確保するためにあらゆる適当な措置をとる。

＊子どもの最善の利益（第３条）

第３条１項：子どもにかかわるすべての活動において、その活動が公的もしくは私的な社会福祉機関、裁判所、行政機関または立法機関によってなされたかどうかにかかわらず、子どもの最善の利益が第一次的に考慮される。（以下略）

＊生命・生存・発達への権利（第６条）

第６条１項：締約国は、すべての子どもが生命への固有の権利を有することを認める。

２項：締約国は、子どもの生存および発達を可能なかぎり最大限に確保する。

＊子どもの意見の尊重（第１２条）（略）

（４）その他の国際人権文書の国内的効力

＊誠実な検討・実施の義務（条約の解釈補助手段とすることを含む）

＊子どもの権利委員会による総括所見の位置づけ：「当該国に対する委員会の権威ある声明」であるとともに、「締約国一般がとるべき行動の指針敵文書」（マルタ・サントス・パイス、OHCHR et al., Manual on Human Rights Reporting, United Nations, 1997）

２．子どもの権利条約と入管法上の収容

（１）収容回避原則（全件収容主義の明白な違法性）

子どもの権利条約第３７条（ｂ）

　いかなる子どももその自由を不法にまたは恣意的に奪われない。子どもの逮捕、抑留または拘禁は、法律に従うものとし、最後の手段として、かつ最も短い適当な期間でのみ用いられる。

＊子どもの権利条約第３７条の適用範囲

－政府見解

第３７条（ｂ）に規定する『逮捕、抑留又は拘禁』とは、刑罰法規に違反したことを理由として自由をはく奪することを指していると解され、入国者収容所等に収容することはこれには含まれないと解される。……なお、条約第３７条（ｃ）に規定する『自由を奪われたすべての児童』とは、刑罰法規に違反したことを理由として自由をはく奪することを指していると解され、入国者収容所等に収容された児童はこれには含まれないと解される。（福島瑞穂衆議院議員の質問趣意書に対する政府答弁書、入管問題調査会『入管収容施設：スウェーデン、オーストリア、連合王国、そして日本』現代人文社・2002年より）

－子どもの権利委員会の見解（定期報告書ガイドライン）

１３８.次の点を確保するため、第３７条（ｂ）にしたがってとられた立法上その他の措置を示されたい。

いかなる子どもも、その自由を不法にまたは恣意的に奪われないこと（注１）。

（注１）自由を奪われた少年の保護に関する国際連合規則によれば、自由の剥奪とは、司法機関、行政機関その他の公的機関の命令により、どのような形態であれ、拘禁または収監、もしくはその者がみずからの意思で立ち去ることが許されない他の公的または私的な拘束的境遇に置くことを意味する。

子どもの逮捕、拘禁または収監が、法律にしたがって行なわれ、最後の手段としてかつもっとも短い適当な期間でのみ用いられること。

条約の一般原則、とくに差別の禁止、子どもの最善の利益、子どもの意見の尊重、および生命ならびに可能なかぎり最大限の生存および発達への権利が尊重されること。

１３９.報告書では、自由の剥奪の代替的手段にどのようなものがあるか、それがどのぐらいの頻度で用いられているか、および、どのような子どもが対象となっているか（年齢別、性別、地域別、非都市部／都市部の別および社会的および民族的出身別など）を示すことも求められる。

１４０.次の目的のためにとられた措置および確立された機構についての情報提供も求められる。

とくに庇護申請者および難民との関連で、逮捕、拘禁および収監によるものを含む子どもの自由の剥奪を防止すること。

不定期刑を科すことを、法的禁止などにより防止すること。

対象とされた子どもの状況を、独立の機構などにより監視すること。

進展を監視し、問題を特定し、かつ将来に向けての目標を設定すること。

１４１.この点につき、さらに、不法に、恣意的におよび法律の範囲内で自由を奪われた子どもの数、自由の剥奪の期間（性別、年齢別、地域別、非都市部／都市部の別および国民的、社会的および民族的出身別に細分化されたデータも含む）、およびそのような自由の剥奪の理由に関する情報提供が求められる。

－自由権規約委員会の一般的意見8号（第９条、１９８２年）

１．人身の自由および安全を扱った第９条は、締約国の報告書ではやや狭義に理解されていることが多く、したがって不完全な情報しか提供されてこなかった。委員会は、１項の規定が、刑事事件かその他のケース（たとえば精神病、物乞い、薬物依存、教育目的、出入国管理等）かを問わず、あらゆる自由の剥奪に適用されることを指摘するものである。確かに、第９条の一部の規定（２項の一部および３項全体）は刑事告発の対象となった者にしか適用されない。しかし残りの規定、とくに４項に掲げられた重要な保障（すなわち、拘禁の合法性を裁判所によって管理される権利）は、逮捕または拘禁によって自由を奪われたすべての者に適用されるものである。締約国はさらに、第２条３項にしたがって、個人が自由の剥奪は規約違反であると主張している事件において適切な救済も確保しなければならない。

－子どもの権利委員会の総括所見

●スウェーデン（１９９３年）

９．……委員会はまた、外国人法に基づいて外国人の子どもの身柄を拘束する慣行を懸念し、かつ、スウェーデン人の子どもは一般に18歳になるまで身柄を拘束できない以上この慣行が差別的であることに留意するものである。

12．……委員会はまた、外国人法に基づく子どもの拘禁に代わる措置を提供すること、および法に抵触した子どもに公選弁護士を任命することを検討するようにも提案するものである。

●カナダ（１９９５年）

２４．……子ども、とくに大人のつきそいのいない子どもに対する治安上その他の目的による自由の剥奪は、条約第３７条（ｂ）に従い、最後の手段としてのみ利用されるべきである。

●オーストラリア（１９９７年）

２０．委員会は、庇護申請者および難民ならびにその子どもの扱いについて、かつ彼らが収容センターに措置されることについて、懸念する。

●オーストリア（１９９９年）

２７．１９９７年の外国人法において「未成年者が関与している場合にはより寛容な手段」を用いることが要件とされているにもかかわらず、委員会は、送還を待つ庇護申請中の子どもの身柄拘束が法律で認められていることを深刻に懸念する。委員会は、締約国に対し、庇護申請中の子どもを身柄拘束する運用を再検討し、かつ、そのような子どもは子どもの最善の利益にしたがってかつ条約第２０条および第２２条に照らして取り扱うことを、促すものである。

＊第３７条（ｂ）の運用に関わる関連国際文書の規定

－ＵＮＨＣＲ「難民の子ども：保護およびケアに関するガイドライン」（１９９４年）

第７章（人身の自由および安全）の４：拘禁

　難民の子どもは収容されるべきではないというのがＵＮＨＣＲの方針である。不幸なことに、難民の子どもは、自分がまたは親が庇護国に不法入国したことをもって拘禁され、または拘禁すると脅されることがある。拘禁は難民の子どもにとって非常に有害となりうるので、「最後の手段として、かつ最も短い適当な期間でのみ用いられ」なければならない（ＣＲＣ第３７条（ｂ））。

■代替的居所　難民の子どもを空港、入管収容センターまたは刑務所に収容するときは、刑務所のような環境下で収容してはならない。子どもとその家族にふさわしい居住区画を確保するため、特別な手配が行なわれなければならない。難民の子どもやその家族を拘禁状態から放免し、その他の居所に措置するために、強力な努力が行なわれなければならない。家族は、収容中も、いっしょに放免されるときも含めて、常にいっしょにいるようにされなければならない。

■国際基準　子どもが収容されるときに国際基準が常に遵守されることを確保するため、保護と援助が提供されるべきである。

■合法性　収容は国の法律にしたがって行なわれなければならない（CRC第３７条（ｂ））。難民・庇護申請者とその他の外国人は区別されなければならない。

■適切な正当化事由　収容は最後の手段としてのみ用いられなければならず、常に適切な正当化事由がなければならない。たとえば、身分証明書が破棄・偽造されたときは、国は身分が確立されるまで庇護申請者を収容することを選んでもよいことがあるが、収容は可能なかぎり短い期間で行なわれなければならない（ＣＲＣ第３７条（ｂ））。執行委員会結論第４４号（１９８６年）は、庇護申請者を収容することができるいくつかの限られた状況について取り上げ、被収容者の取扱いに関する基本的基準を掲げている。収容が、庇護申請者を罰するために、または他の潜在的庇護申請者を抑止したりおじけづかせたりするために用いられることは、けっしてあってはならない。

■人道的環境　収容の環境は人道的でなければ、すなわち難民の子どものニーズが満たされなければならない（ＣＲＣ第３７条（ｃ））。このようなニーズは本ガイドライン全体を通じて定義されているものであり、身体的虐待からの保護、家族がともに暮らすことの保障、教育へのアクセス、遊びなどが含まれる。庇護申請者・難民が一般の犯罪者とともに収容されることがあってはならない。

■詳細な基準　国連総会は、少年が自由を奪われた場合には常に適用される詳細な基準を採択した。自由を奪われた少年の保護に関する国連規則（１９９０年）参照（国連総会決議45/113、１９９０年１２月１４日）。

■少年非行　（略）

－UNHCR「難民申請者の収容に関する適用可能な基準と規範についての改訂ガイドライン」（１９９９年）（入管問題調査会『入管収容施設：スウェーデン、オーストリア、連合王国、そして日本』現代人文社・2002年）

＊オーストラリア人権・機会均等委員会の見解：合法性・必要性・目的比例性等の要件が満たされていることが必要（Human Rights and Equal Opportunity Commission, Background Paper 8: Deprivation of Liberty and Humane Detention for the National Inquiry into Children in Immigration Detention, 2002）

「委員会は、１９９８年の報告書『海を渡ってきた人々：未許可入国者の拘禁』（Those who’ve come across the seas: Detention of unauthorized arrivals）のなかで、ほとんどの未許可入国者を義務的かつ審査の対象とならない拘禁の対象にするというオーストラリアの政策は国際人権法上の義務に違反していると認定した。子どもに関していえば、〔子どもの権利〕条約は不法かつ恣意的な拘禁を禁止するのみならず、拘禁は『最後の手段として、かつ最も適当な期間で』のみ用いることを求めている」（Human Rights and Equal Opportunity Commission, Background Paper 1: Introduction for the National Inquiry into Children in Immigration Detention, 2002）

（２）収容に対する異議申立ての権利

条約第３７条（ｄ）

　自由を奪われたすべての子どもは、法的および他の適当な援助に速やかにアクセスする権利、ならびに、その自由の剥奪の合法性を裁判所または他の権限ある独立のかつ公平な機関において争い、かつ当該訴えに対する迅速な決定を求める権利を有する。

（３）収容中に保障されるべき諸権利

条約第３７条（ｃ）

　自由を奪われたすべての子どもは、人道的におよび人間の固有の尊厳を尊重して取扱われ、かつその年齢に基づくニーズを考慮した方法で取扱われる。とくに、自由を奪われたすべての子どもは、子どもの最善の利益に従えば成人から分離すべきでないと判断される場合を除き、成人から分離されるものとし、かつ、特別の事情のある場合を除き、通信および面会によって家族との接触を保つ権利を有する。

＊子どもの権利条約の関連規定

－家族との統合への権利：第７条（できるかぎり親によって養育される権利）、第９条（親からの分離禁止原則）、第１８条（親の第一的養育責任）等

－暴力・虐待・搾取からの保護：第１９条（虐待・放任・暴力等からの保護）、第２５条（措置の定期的審査）、第３４条（性的搾取・虐待からの保護）、第３６条（他のあらゆる形態の搾取からの保護）、第３７条（ａ）（拷問等からの保護）

－プライバシー・通信の保護（第１６条）

－基礎的サービスへの権利：第１７条（適切な情報へのアクセス）、第２４条（健康・医療への権利）、第２７条（生活水準への権利）、第２８条・２９条（教育への権利）、第３１条（休息・余暇・遊び・文化的生活等への参加）

－ニーズに応じたサービスへの権利：第２２条（難民の子ども）、第２３条（障害児）、第３０条（マイノリティの権利）、第３９条（被害を受けた子どもの回復・再統合）

※とくに基礎的サービスおよびニーズに応じたサービスへの権利につき、ノルウェー（２０００年）に対する子どもの権利委員会の総括所見４８～５２項、フィンランド（同）に対する同５１～５４項等も参照

＊自由を奪われた少年の保護に関する国連規則（１９９０年）（国連ウィーン事務所著・平野裕二訳『少年司法における子どもの権利』現代人文社・2001年）

＊オーストラリア人権・機会均等委員会「入管収容ガイドライン」（２０００年）

３．子どもの権利条約と在留権（詳細は今井意見書参照）

＊子どもの権利条約の関連規定

第3条（子どもの最善の利益）

１　子どもにかかわるすべての活動において、その活動が公的もしくは私的な社会福祉機関、裁判所、行政機関または立法機関によってなされたかどうかにかかわらず、子どもの最善の利益が第一次的に考慮される。

第9条（親子の分離禁止原則）

１　締約国は、子どもが親の意思に反して親から分離されないことを確保する。ただし、権限ある機関が司法審査に服することを条件として、適用可能な法律および手続に従い、このような分離が子どもの最善の利益のために必要であると決定する場合は、この限りでない。当該決定は、親によって子どもが虐待もしくは放任される場合、または親が別れて生活し、子どもの居所が決定されなければならない場合などに特別に必要となる。

２　１に基づくいかなる手続においても、すべての利害関係者は、当該手続に参加し、かつ自己の見解を周知させる機会が与えられる。

３　締約国は、親の一方または双方から分離されている子どもが、子どもの最善の利益に反しないかぎり、定期的に親双方との個人的関係および直接の接触を保つ権利を尊重する。

４　このような分離が、親の一方もしくは双方または子どもの抑留、拘禁、流刑、追放または死亡（国家による拘束中に何らかの理由から生じた死亡も含む）など締約国によってとられた行為から生じる場合には、締約国は、申請に基づいて、親、子ども、または適当な場合には家族の他の構成員に対して、家族の不在者の所在に関する不可欠な情報を提供する。ただし、情報の提供が子どもの福祉を害する場合は、この限りではない。締約国は、さらに、当該申請の提出自体が関係者にいかなる不利な結果ももたらさないことを確保する。

第１０条（家族の再統合への配慮）

１　家族再会を目的とする子どもまたは親の出入国の申請は、第９条１に基づく締約国の義務に従い、締約国によって積極的、人道的および迅速な方法で取り扱われる。締約国は、さらに、当該申請の提出が申請者および家族の構成員にいかなる不利な結果ももたらさないことを確保する。

２　異なる国々に居住する親をもつ子どもは、例外的な状況を除き、定期的に親双方との個人的関係および直接の接触を保つ権利を有する。締約国は、この目的のため、第９条１に基づく締約国の義務に従い、子どもおよび親が自国を含むいずれの国からも離れ、自国へ戻る権利を尊重する。いずれの国からも離れる権利は、法律で定める制限であって、国の安全、公の秩序、公衆の健康もしくは道徳、または他の者の権利および自由の保護のために必要とされ、かつこの条約において認められる他の権利と抵触しない制限のみに服する。

＊子どもの権利委員会の総括所見

●スペイン（１９９４年）

９．委員会は、保護者のいない、難民としての地位を得ようとする未成年者の取扱いのある側面が、各事案は個別にかつ実体審査にもとづいて処理されなければならないという原則に矛盾する可能性があることを、不安に感ずるものである。このような未成年者の出身国の公的機関に自動的に通報するという運用は、政治的理由による当該未成年者自身またはその近親者の訴追につながる可能性がある。

２２．委員会は、難民の子ども、庇護申請者の子どもおよび保護者のいない子どもが子どもの権利条約で認められた権利を享受すること、および、第１０条にしたがって家族の再統合のための庇護の申請が積極的、人道的かつ迅速なやり方で扱われることを保障するため、スペイン政府があらゆる必要な措置をとるよう勧告する。

２３．委員会は、スペイン政府に対し、すべての移民労働者およびその家族構成員の保護に関する国際条約の署名および批准を検討するよう奨励する。

●イギリス（１９９５年）

７．委員会は、当該締約国が条約に対して行なった留保が幅広い性質のものであることを懸念する。このことは、条約の趣旨および目的との両立性に関して疑念を生ぜしめるものである。とくに、国籍出入国法の適用に関わる留保は、第２条、第３条、第９条および第１０条も含む条約の原則および規定と両立しないように思える。

２２．委員会は、とくにこの点に関して世界人権会議で達成されかつウィーン宣言および行動計画に盛りこまれた合意に照らして、当該締約国に対し、条約に対する留保を撤回の方向で見直すことを検討するよう奨励したい。

２９．委員会はまた、条約の原則および規定との一致を確保するため、国籍および出入国に関する法律および手続の見直しを行なうようにも提案したい。

●カナダ（１９９５年）

１３．委員会は、カナダが長年に渡って多くの難民および移民を受け入れる取組みを行なってきたことを認識する。にも関わらず、委員会は、難民または移民の子どもたちの状況を担当する行政機関によって、差別の禁止の原則、子どもの最善の利益の原則および子どもの意見の尊重の原則が常に重視されてきたわけではないことを、遺憾に思うものである。とくに、治安上その他の関連する目的により移民担当官が子どもの自由の剥奪という手段に訴えてきたこと、および、家族再会が積極的、人道的かつ迅速なやり方で対処されることを目的とした措置が不充分であることが心配されるところである。委員会は、具体的には、家族の１人またはそれ以上の構成員が、カナダにおいて難民としての地位を得る資格があると考えられる場合、および、カナダにおいて生まれた難民または移民の子どもが、強制送還命令を出された親と分離されるかもしれない場合において、家族の再会への対処に時間がかかることを、遺憾に思うものである。

２４．委員会は、強制送還手続も含む難民および移民の子どもたちの保護に関わる事柄において、条約第２２条および条約の一般原則、とくに子どもの最善の利益および子どもの意見の尊重を実施することに、同国がとくに配慮するよう勧告する。委員会は、家族の１人またはそれ以上の構成員が、カナダにおいて難民としての地位を得る資格があると考えられる場合には、家族の再会を促進しかつ迅速なものとするために、あらゆる可能な措置がとられるよう奨励する。条約第９条に照らし、家族の分離を生ぜしめる追放を避けるための解決策も模索されるべきである。さらに一般的には、委員会は、政府が、大人のつきそいのいない子ども、および、難民としての地位を拒否され送還を待っている子どもの状況に、条約の規定に照らして取り組むよう勧告する。……

●ドイツ（１９９５年）

１９．委員会は、亡命を希望している子どもおよび難民の子どもの特別なニーズおよび権利がどの程度考慮に入れられているのかについて、依然懸念を覚える。亡命を希望している子どもに関わる手続、とくに家族再会、安全な第三国への子どもの送還および「空港規制」に関する手続は、懸念の根拠となるものである。これとの関連で、委員会は、条約、とくに第２条、第３条、第１２条、第２２条および第３７条（ｄ）に規定されている保障が遵守されておらず、かつ、条約第９条および第１０条の実施に充分な関心が払われていないように思えることに、留意する。委員会は、また、亡命を希望している子どもに対してどのように医療および保健サービスを提供すべきかということが、条約第２条および第３条の原則および規定を踏まえて解釈されていないように思えることに、懸念とともに留意する。

３３．委員会は、亡命を希望している子どもおよび難民の子どもの問題は、条約および委員会との議論の中で表明された懸念を踏まえて改革を図る方向に向けて、さらなる研究が必要であるという見解をとるものである。そのような取組みに当たっては、とくに、安全な第３国への子どもの送還、家族再会および「空港規制」に関わる手続、とりわけ１６歳から１８歳までの子どもに影響を与える手続が、条約の規定および原則、とりわけ第２条、第３条、第５条、第９条３項、第１０条、第１２条、第２２条および第３７条（ｄ）と両立するかどうかという点をよく考慮すべきである。

●ベルギー（１９９５年）

１９．委員会は、同国に対し、難民および移住労働者の家族再会を目的とした申請が、積極的、人道的かつ迅速なやり方で扱われることを確保するよう奨励したい。

●オーストラリア（１９９７年）

３０．委員会は、庇護申請者および難民の子どもが迅速な方法でその親と再統合されることを保障されるために、立法および政策の改革を導入するよう勧告する。委員会はまた、いかなる子どもも、その親の地位に関わらず、いかなる根拠によっても市民権を奪われないようにも勧告するものである。

●ノルウェー（２０００年）

３０．委員会は、刑務所で刑に服している親との接触を維持することとの関連で、子どもの最善の利益、とくに親からの分離に関わる子どもの権利が全面的に尊重されていないことを懸念する。委員会はさらに、締約国の積極的な努力にも関わらず、刑事犯罪で有罪とされた外国人を退去強制する決定が行なわれるさい、退去強制の対象とされる者の子どもに当該決定が及ぼす影響に関する専門家の意見が制度的に参照および考慮されていないことを懸念するものである。

３１．委員会は、それが子どもの最善の利益である場合には子どもが収監された親との個人的関係および直接の接触を維持することを確保するため、締約国が、非収監者の家族との接触に関わる規則をもっと柔軟に適用するよう勧告する。委員会はまた、退去強制が親から子どもを分離することを意味する場合には子どもの最善の利益が考慮されることを確保するため、締約国が、退去強制決定が行なわれる手続を再検討するよう勧告するものである。

＊家族の再統合について３２～３３項も参照