子どもの権利委員会とは何か

[子どもの権利委員会の構成]　[会期別審査国一覧]　[報告ガイドライン]　[一般的意見]　[一般的討議]　[分野別総括所見集]

国連・子どもの権利委員会とは

（２００３年１０月更新）

平野裕二

１．国連・子どもの権利委員会とは

子どもの権利に関する委員会（子どもの権利委員会）は、子どもの権利条約第４３条に基づき、「この条約において約束された義務の実現を達成することにつき、締約国によってなされた進歩を審査するために」（条約第４３条１項）設置された機関である。条約にもとづいて設置された独立機関（条約機関）なので、「国連・子どもの権利委員会」と称するのは厳密には正しくないが、その活動は国連の枠組み内で行なわれ、事務局機能も国連人権高等弁務官事務所が担っていることから、国際的にもこのように呼び習わされている。

２．国連・子どもの権利委員会の構成

委員会は現在、「徳望が高く、かつこの条約が対象とする分野において能力を認められた１８人の専門家」(条約第４３条２項)から構成されている。もともとは１０人構成だったが、条約締約国数の急速な増加にともなう作業量の増加を受けて条約第４３条２項が改正され、２００３年３月より１８人態勢となった。２００３年３月現在の構成はこちらを参照。

委員は、２年おきに開かれる締約国会議の場で、締約国による選挙で選出される（条約第４３条２～５項）。委員会の活動の継続性を確保するため、締約国会議で改選の対象となるのは委員の半数のみである。任期は原則として４年だが（同６項）、２００３年２月の締約国選挙で増員が行なわれたため、新規選出委員のうち４人は任期が２年とされた。任期を満了した委員の再選は妨げられない（同６項）。

候補者を指名するのも締約国政府であるため、基本的にすべての委員が何らかの形で出身国政府との関わりを持っているものの、委員は「個人の資格で」(同２項)職務を遂行するものとされる。公正さを確保するため、出身国の報告が審査されるさいにはいっさいの発言を行なわないのが慣例である。法律家のほか、医者、心理学者など幅広い背景を持った者が委員に選ばれているのが子どもの権利委員会の特徴となっている（委員会の構成参照）。

３．国連・子どもの権利委員会の活動

委員会の活動は基本的に「報告制度」の枠組のなかで行なわれる。すなわち、締約国から委員会に定期的に提出される報告書をもとに、委員会と政府代表を始めとするさまざまなレベルで「建設的対話」を促進することを通じ、条約の実施の検証および促進を図るというシステムである。報告制度は、ごくおおざっぱに言えば次のように進められる（詳しくは後述）。

① 締約国が、条約の実施状況等に関する報告書を定期的に委員会に提出する。提出頻度は、最初の報告書はその国で条約が発効してから２年以内、それ以降は５年ごとである（条約第４４条１項）。ただし報告書があまりにも遅延した場合には、あくまで例外的措置として、委員会が指定した期日までに複数回の報告書をあわせて提出してもよい（委員会が第２９会期に採択した勧告による）。

② 委員会は、他の国際機関やＮＧＯの情報も参考にしながら、当該国の政府代表を迎えて報告書を審査する。

③ 委員会は、審査結果にもとづき、締約国政府に宛てた「総括所見」を採択して必要な措置を勧告する。締約国はその勧告を誠実に受けとめ、次回報告書でその実施状況等について報告することが要請されている。

委員会は年に３回（１月、５～６月および９～１０月）、各３週間の会期をジュネーブ（スイス）で開いて活動している。１会期あたりの審査国はおおむね７～９か国である。各会期の期日と審査国はこちらを参照。

委員会は、報告審査以外に、特定の条文またはテーマに関する「一般的討議」を開いたり、条約の規定や実施のあり方に関する委員会の解釈を示す「一般的意見」を採択したりといった活動も行なっている。

委員会はまた、国連事務総長に対して「子どもの権利に関する特定の問題の研究」を行なうよう要請することができる（条約第４５条）。委員会の要請を受けてグラサ・マシェル氏（スリランカ）が実施した「武力紛争における子ども」に関する研究（１９９６年国連総会提出）は、国際的に大きな影響力をもった。現在、「子どもに対する暴力」に関する研究も開始されている。

４．報告審査の基本的な手順

委員会による報告審査の基本的手順は以下のとおりである。

①締約国報告書の作成・提出

締約国報告書は報告ガイドラインにしたがって作成することが求められる。現在、第１回報告書、定期報告書、子どもの権利条約の２つの選択議定書の実施状況に関する報告書のそれぞれについて報告ガイドラインが作成されている。重要なのは、条約の実施状況および子どもの権利保障の実態を自己批判的に検証し、問題点も含めた率直な報告を行なうことである。報告書作成にあたってＮＧＯ・市民社会の参加を保障することも重視されている。

②報告書・関連資料の委員に対する配布

このようにして作成・提出された報告書は、委員会の事務局を務める国連人権高等弁務官事務所（ＯＨＣＨＲ）により委員会の作業言語（英語・フランス語・スペイン語）に翻訳されたうえで、事務局が収集・作成した関連資料とともに委員に送付される。締約国報告書をはじめ、後述する事前質問事項、議事要録（サマリーレコード）、総括所見などの関連文書はいずれもＯＨＣＨＲのウェブサイトで公開されており、入手が可能である。

さらに、次項で述べる会期前作業部会に先立ち、各締約国を担当する「国別報告者」も選任される。国別報告者の主な任務は、関連の情報を分析して審査戦略を立てること、事務局と協力しながら総括所見（後述⑥参照）の第１次草案を作成することである。

③会期前作業部会／事前質問事項の作成

その後、各会期の終了後に１週間をかけて行なわれる「会期前作業部会」で、次会期以降に本審査を行なう報告書の予備審査が行なわれる。これは、締約国に対する事前質問事項（「〈国名〉の第一回報告の検討との関連で取り上げられるべき諸問題のリスト」）を作成するための、非公開の作業部会である。

この会期前作業部会には、ユニセフ（国連児童基金）､ＩＬＯ（国際労働機関）､ＵＮＨＣＲ（国連難民高等弁務官事務所）､ＷＨＯ（世界保健機構）などの国連専門機関も参加し、それぞれの領域に応じて専門的助言を委員会に与える。また、審査の対象となる締約国のＮＧＯの参加も奨励されており、実際に多くのＮＧＯがＮＧＯレポートを提出したうえで会期前作業部会に参加してきた（ＮＧＯの参加に関するガイドライン参照）。そのコーディネートは「子どもの権利条約のためのＮＧＯグループ」によって行なわれている。また、主要なＮＧＯレポートはＣＲＩＮ（Child Rights Information Network）のウェブサイトで公開されており、入手が可能である。

会期前作業部会で作成される事前質問事項は、(1)必要な統計データの要請、(2)実施に関する一般的措置についての質問、(3)締約国報告書提出以降の新しい動きについての質問（通常、報告書の提出から審査が行なわれるまでに２年近く経過しているため）、(4)条約の翻訳文の提供要請、(5)本審査で取り上げることが予想される問題リストから構成されている。このうち (1)～(4)については、本審査の前に文書で回答することが求められている。

＊以前は各分野について詳細な質問が掲げられ、それぞれについて文書回答が要請されていたものの、締約国の回答作成や事務局の翻訳の負担を考慮して現在のような方式がとられるようになった。

④政府代表を迎えての本審査

こうした準備作業を経て、審査対象国の政府代表団を招いて本審査が行なわれる。政府代表団の規模はまちまちだがおおむね３～１０名程度で、関連各省庁の代表者が本国から出張してくる場合が多い。本審査は公開であり、ＮＧＯなどの傍聴も自由である（ただし、審査が行なわれるパレ･ウィルソンに入場するためのバッジが必要。また、傍聴席は椅子だけの席も含めて最大６０人程度分しか用意されていないため、あまり大人数で行くと入りきれない可能性がある）。１か国あたりの審査時間は２会合（午前１０時～午後１時および午後３時～午後６時の６時間）に限定されており、延長されることは基本的にない。

本審査の基本的手順は以下のとおりである。

(a) 委員会および政府代表団の自己紹介

(b) 政府代表によるイントロダクション（報告書の中でとくに焦点を当てたい部分を紹介し、また報告書を提出して以降の状況の変化や進展を報告するための機会であり、おおむね２０分以内に収めることが求められている）

(d) 国別報告者による予備的所見

分野ごとの質疑応答は報告ガイドラインの章立てにしたがって進められる。報告ガイドラインは８分野から構成されているが、それをひとつひとつ扱うのではなく、いくつかの分野ごとにまとめて取り上げるのが基本である。各委員がそれぞれの分野についてひととおり質問したのち５～１０分の休憩をはさみ、それから政府代表がまとめて回答する。政府代表による回答中、委員が介入して追加質問等を行なうことも少なくない。なお、質疑応答の内容は議事要録（サマリーレコード）として公開される。

分野のまとめ方について、第３４会期（２００３年９月～１０月）では、最初に「実施に関する一般的措置」「子どもの定義」「一般原則」の３分野をまとめて取り上げるというのは共通していたものの、その後の対応は国によって分かれていた。発展途上国や小国の場合、残りの５分野を一括して取り上げる。いわゆる先進国の場合、「市民的権利および自由」「家庭環境および代替的養護」の２分野を別に扱い、最後に「基礎保健および福祉」「教育、余暇および文化的活動」「特別な保護措置」の３分野を扱う例が見られた。いずれにしても、午前中の会合が終了する前、おおむね午後１２時半をめどとして政府代表の回答は打ち切られ、次の分野群についての質問を受けつけるのが基本である。これは２時間の昼食時間中に政府代表団が回答を準備できるようにするための配慮であり、午前中に回答できなかった質問については午後あわせて回答することが求められる。

⑤総括所見の採択

報告審査が終わると、各締約国における条約の実施状況について委員会としての見解を示す「総括所見」が採択される。その構成は、「序」、「積極的な側面」（定期報告書審査の場合は「締約国によってとられたフォローアップ措置および達成された進展」）、「条約の実施を妨げる要因および問題点」（いわゆる先進国の総括所見では省かれることも多い）、「主要な懸念事項および委員会の勧告」というものである。

＊委員会の活動の初期には、審査が不充分と判断した場合にはとりあえず「中間所見」を採択し、追加情報の提出を待って再審査を行なったうえで正式な総括所見を採択することもあった。現在では審査すべき報告書があまりにも多く、このような慣行は採用されていない。

総括所見自体に法的拘束力はないものの、締約国は委員会の勧告を誠実に検討・実施することが求められる。また、総括所見は「当該国に対する委員会の権威ある声明」であるとともに「締約国一般がとるべき行動の指針的文書」（マルタ・サントス・パイス元子どもの権利委員会委員）でもあり、他国宛の総括所見もあわせて参照することが必要である。

以上