原稿　乳幼児の権利

原稿「『あかちゃん』だって『権利の主体』！！」

平野裕二／月刊子ども論２００４年１１月号巻頭特集「国連・子どもの権利委員会から報告：『乳幼児が主体的な権利をもつために』」掲載；未校正版

幼い子どもの保護のための国際的動き

乳幼児期（early childhood）が何歳までを指すのかについて、国際的に受け入れられた統一的な定義はない。日本では小学校に入学するまでの時期を指すのが一般的だが、０～８歳までとする定義も世界的には広く用いられている。

どのような定義を用いるにせよ、幼い子どもの保護は一貫して国際社会の関心事であり続けてきた。国連（国際連合）の前身である国際連盟が１９２４年に早くも「ジュネーブ子どもの権利宣言」を採択し、戦後、国連がそれを踏まえた「子どもの権利宣言」を採択したこと（１９５９年）にも、そのことは現われている。

１９８９年に国連・子どもの権利条約が採択されて以降、乳幼児期の子どもの権利保障を進めようとする動きは新たな局面を迎えた。

まず、条約採択の翌年（１９９０年）にはニューヨークの国連本部で「子どものための世界サミット」が開催され、７つの目標が設定されている。そのうち２つ（５歳未満児の死亡率および栄養不良の削減）はまさに乳幼児を直接の対象としたものであるし、妊産婦死亡率の削減、成人（とくに女性）の識字率の向上、安全な飲料水と衛生的な排泄物処理施設の整備も、乳幼児の健康・発達に大きな影響を及ぼす目標である。すべての人が基礎教育を受けられるようにすることも目標のひとつに掲げられ、行動計画では「乳幼児の発達のための活動の拡大」が具体的なとりくみ課題に挙げられた（２０項）。

乳幼児の教育の重要性については、教育に関する重要な国際会議でも確認されてきている。万人のための教育に関する世界会議（１９９０年、タイ・ジョムティエン）の宣言では、「学習は出生時から始まる」ことが宣言され、乳幼児期のケアと初期教育の必要性が唱えられた（第５条）。１０年後の世界教育会議（２０００年、セネガル・ダカール）で採択された「ダカール行動枠組み」では、さらに、「とくにもっとも傷つきやすい立場および不利な立場に置かれた子どもを対象として、乳幼児期の包括的なケアおよび教育を拡大および向上させること」が目標のひとつに掲げられている。

ユニセフ（国連児童基金）も、『世界子供白書』２００１年版で「幼い子どものケア」を特集し、次のように指摘した。

「生後の何年かは子どもの人生にとって、非常に大きな変化の時期であり、長期的な影響を持つもので、子どもの権利の保障は子どもの人生のスタートの時点で開始されなければならない。この大事な時期に子どものためにどのような選択をし、行動をするかが、子どもの発達だけでなく、国の前進に影響を与える」（日本語版９頁）

これらのことは、子どものための世界サミット以降の国際社会のとりくみを検証するために開かれた国連子ども特別総会（２００２年５月、ニューヨーク）でも確認されている。特別総会の成果文書「子どもにふさわしい世界」は、「すべての子どもが安全かつ健康な人生のスタートを切れるように」するための保健分野の目標（３６項）、乳幼児期の包括的なケア・教育の拡大を含む教育分野の目標（３９項）などこれまでの合意事項をあらためて確認するとともに、新生児のＨＩＶ感染の削減を新たな目標として掲げた（４６項）。

さらに、次のように乳幼児を含むすべての子どもの発達を国際的な優先課題として位置づけ、それを行動計画の冒頭で宣言している（１４項）。

「子どもにふさわしい世界とは、子どもが可能なかぎり最善の形で人生のスタートを切ることができ、万人が無償で利用できる初等義務教育を含む良質の基礎教育を利用でき、かつ、……すべての子どもに、安全で支えとなるような環境のなかで個人の能力を発達させる豊かな機会が保障される世界である。われわれは、国レベルおよび地球規模の優先課題として、子どもの身体的、心理的、霊的、社会的、情緒的、認知的および文化的発達を促進する」

子どもの権利委員会の一般的討議

とはいえ、乳幼児期の子どもの権利保障に関わる議論では、どちらかといえば子どもの健康・教育をどう保障するかがもっぱら取り上げられ、総合的な視点が希薄であったことは否めない。たとえば、休息・余暇・遊びの権利（子どもの権利条約第３１条）をどのように保障するかについては、子どもの遊ぶ権利のための国際協会（ＩＰＡ）など有力な国際ＮＧＯの存在にも関わらず、それほど議論されてこなかった。子どもの意見表明・参加についても、主として思春期以降の子ども、せいぜい小学校高学年以上の子どもが念頭に置かれるのが現状であったと言える。

このような現状を踏まえ、国連・子どもの権利委員会は、２００４年９月１７日（第３７会期）、「乳幼児期における子どもの権利の実施」をテーマとする一般的討議を開催した。

一般的討議とは、条約の内容や趣旨に関する理解を深めるため、委員会が年に１回、その都度さまざまなテーマを選んで開催しているものである。これまでにも、子どもに対する暴力（２０００年・２００１年、本誌２００２年１月号参照）や民間セクターの役割（本誌２００３年６月号参照）などについて議論を行なってきている。毎年、国際機関、ＮＧＯ、研究者など幅広い層から多数の参加者があり、今年も１２０名近くが参加した模様である。

討議は、開会時と閉会時の全体会を除き、次の２つの分科会に分かれて行なわれた。

・分科会Ｉ「乳幼児期からの健全な子育て実践」（生存・発達権の保障、休息・余暇・遊びに対する権利の保障）

・分科会ＩＩ「発達の全面的主体としての乳幼児」（家庭・学校・コミュニティにおける参加、保育者・幼児教育者等の役割）

討議を踏まえ、１０月１日には１７項目の勧告が委員会によって採択されている（後述）。また、乳幼児の権利保障についての委員会の見解をさらに詳しく展開する一般的意見も、２００５年中には採択したいとのことである。

なお今回の一般的討議では、親のケアを受けられないために施設や里親家庭で育てられる乳幼児については充分な議論が行なわれなかった。それもあってか、委員会は一般的討議の勧告とは別に「親のケアを受けられない子ども」についての決定を採択している。国連人権委員会に対し、「親のケアを受けられない子どもの保護および代替的養護に関する国連指針」を作成するための作業部会の設置を勧告する内容である。これはユニセフによる提起も踏まえたものであり、２００８年までにこのような指針を作成するよう要請している。

乳幼児には力がある

筆者は２番目の分科会に参加したが、「発達の全面的主体としての乳幼児」という考え方をどのように深めていくかは、討議全体の基調を貫くテーマであったもと言える。

たとえば、開会式でスピーチを行なったユニセフの代表は次のように述べ、子どもが無能な存在ではないことを強調した。

「子どもがいかに力を持っているか（capable）についてはますまる理解が深まっており、おとなは子どもの発達しつつある能力を尊重しなければならない。子どもは小学校に入学するまで、あるいは思春期を迎えるまで意見など言えないと思っている人が多いが、親はそうではないことをよく知っている」

乳幼児の権利保障を活動の焦点に据えているベルナルト・ファン・レアー財団（オランダ）の代表も同様である。開会式では、「親の指示や指導ばかりに着目するのではなく、発達しつつある個人という観点からも乳幼児を見なければならない。子どもは発達・学習への積極的参加者であり、力のある子ども（capable child）という考え方をいっそう幅広く展開していく必要がある」と指摘した。閉会式でも、「子どもの弱さ（vulnerability）だけではなく力（capability）も踏まえて議論を進める必要がある」と強調している。

このような考え方は、すでに広く受け入れられつつあるものである。たとえば、「子ども参加」をテーマとしたユニセフ『世界子供白書』２００３年版は、「どんな年齢の子どもでも、普通に考えられている以上に力を持っているし、自分の努力を支えてくれるおとながいれば、目の前に突きつけられた課題に立ち向かっていくのが通例である」と指摘している（日本語版１７頁）。

生後まもない赤ちゃんがどれほどの力を秘めているかは、たとえば小西行郎『赤ちゃんと脳科学』（集英社新書・２００３年）を読んでも納得することが可能である。著者は、最新の研究成果を踏まえながら、次のような新しい赤ちゃん観を提唱している（１７６頁）。

（１）赤ちゃんは、自ら行動し、環境と相互作用する存在である。
（２）赤ちゃんの発達は、必ずしも右肩上がりではない。
（３）赤ちゃんも、一人の人間としてその存在を尊重すべきである。

このような考え方は、乳幼児期を小学校入学までの、あるいはおとなになるまでの準備期間としてとらえるのではなく、「いまここにいる子ども」を尊重するという姿勢にもつながってくる。

このことも、一般的討議で何度か強調された点である。第２分科会のある参加者は、「発達という概念をあまりに強調することにより、いまここにいる子どもの存在がないがしろにされる危険性もある」と警告した。委員会のリー委員（韓国）も、「乳幼児は未来のための存在ではなく、いまここにおり、毎秒・毎日成長している存在」と強調している。

しかし、こうした視点や表現が委員会の勧告に充分に反映されているとは、残念ながら言いがたい。それなりに幅広い論点が網羅されているとは言うものの、条約の規定をほとんどそのまま繰り返している箇所も多く、子ども一般ではなく「乳幼児」にとくに関わる勧告となっていないきらいがある。何よりも、勧告全体が生き生きとしておらず、人々に行動を促すような刺激や新鮮さを欠いている点が問題である。さらに、重要な論点や国際文書への言及が漏れている箇所も少なからずある。

勧告の全体像は別頁の日本語訳（子ども論掲載版／原文逐語訳）を参照していただくとして、以下、いくつかの重要な論点に関わる勧告について、必要に応じて不充分な点を補いながら解説する。

乳幼児の生存・発達・健康

子どもの権利条約第６条２項は、子どもの生存および発達を「可能なかぎり最大限に」確保する義務を国に課している。一般的討議でもしばしば強調されたように、子どもには単に「生存する」（survive）権利だけではなく「豊かに成長する」（thrive）権利もあるのである。

委員会の勧告では、この権利は条約のすべての規定をホリスティックに（個々の要素およびその有機的関係を総合的にとらえながら）実施しなければ保障することはできないと強調されている（８項）。これとの関連では、健康、充分な栄養および教育に対する権利（第２４条、第２８条および第２９条）がとくに例示されている。

しかし、重要な規定として、生活水準に対する権利を保障した第２７条も忘れてはならない。第２７条１項では、「身体的、心理的、精神的、道徳的および社会的発達のために十分な生活水準」に対する権利が保障されている。当然のこととして、子どもの住環境や衣服についても配慮されなければならない。また、委員会の勧告ではなんら触れられていないが、暴力・虐待・ネグレクトを受けない権利（第１９条）も重要である。

子どもの健康を保障するためのとりくみとしては、とくに、とくに母乳育児、清潔な飲料水、充分な栄養の重要性が強調されている。また、「乳幼児が健康に発達するためにも、健康的な母子関係が保てるようにするためにも、母親を対象とした、産前産後の適切なケアが重視されなければならない」ことも指摘されている。

この点については、乳幼児の栄養をどのように保障すべきか、とくに母乳育児をどのように推進すべきかについて、長年に渡ってＷＨＯ（世界保健機関）とユニセフによる国際的合意が積み重ねられていることにも触れておかなければならない。すでに１９８１年には「母乳代替品のマーケティングに関する国際規則」が採択され、粉ミルクの宣伝等が厳しく規制されている。１９９０年には、「母乳育児の保護、促進および支援に関するイノチェンティ宣言」が採択された。

ＷＨＯ／ユニセフは母乳育児の支援・推進について優れた実践を進める産科施設を「赤ちゃんに優しい病院」として認定するとりくみも進めており、日本でも３４施設が認定されている（２００４年現在、日本母乳の会ホームページによる）。２００２年にはさらに総合的な「乳幼児の栄養に関する世界戦略」も策定されており（日本語訳は日本ラクテーション・コンサルタント協会から入手可能）、これらの国際文書を踏まえた法律・政策・実践が必要である。

乳幼児の教育と遊び

委員会の勧告では、乳幼児の教育についてはあまり詳しい言及がない。８項で「乳幼児の教育を基礎教育の欠かせない要素として組みこまなければならない」ことが強調されているほか、１１項で「小学校に入学する前の子どもたちが、自信、コミュニケーションのスキル、学習への情熱などを身につけられるようにするプログラム」の必要性が、１４項で乳幼児の人権教育の必要性が指摘されている程度である。

乳幼児期の教育については、上述したように教育に関する国際会議でも重視されるようになっているテーマであり、生存・発達・健康に関わる勧告といっしょにするのではなく、独立の項目を設けて対応すべきであったと言えよう。

しかし、乳幼児の教育が「子どもがストレスのない環境で能力を発達させられるような教育」でなければならないと指摘されている点は重要である。討議のなかで、委員会のチュティクル委員（タイ）は次のように指摘している。

「伝統的に、就学前教育は小学校入学の準備として位置づけられ、子どもそのものに焦点を当てるのではなく学力の側面に焦点が当てられてきた。カリキュラムも中央集権化されており、子どもからの提案や模索の余地はほとんどない。小学校に入学したときのストレスがあまりに強いため、１年生で挫折してしまう子どももいる」

この指摘は、幼稚園などの施設で行なわれる教育ばかりではなく、家庭での教育についても当てはまる。教育の目的について定めた条約第２９条１項は、委員会のドゥック議長が指摘したように、施設・学校での教育のみならず家庭での教育についても適用されるのである。

したがって、子どもに過度な負担を与える可能性が高い早期教育のあり方は早急に見直されなければならない。委員会の勧告１１項が指摘するように、子どもは学力そのものよりも「自信、コミュニケーションのスキル、学習への情熱」といったライフスキルを身につけられるようにしなければならないのである。

そのためにも、遊びは重要な役割を果たす。条約第３１条の規定にしたがい、子どもは「幼い子どもは、子どもにふさわしい、刺激に満ちた、安全な環境で出会い、遊ぶことができなければならない」（９項）。委員会の勧告では、遊ぶ権利の実現を妨げているさまざまな要因を取り除くこと、この権利の実現のために充分な人員・資源を割くことが呼びかけられているのみであるが、ＩＰＡ「子どもの遊ぶ権利宣言」（１９７７年、１９８２年・１９８９年改訂）も踏まえた総合的なとりくみが求められる（ＩＰＡ日本支部ホームページ参照）。

親・家族に対する支援

子ども、とくに乳幼児の権利を保障するうえでは親・家族の役割がきわめて重要であり、委員会の勧告でもそのことが随所で指摘されている。

まず３項では、親には次のような責任・権利・義務があり、国はそれを尊重・支援すべきことが強調されている。

・幼い子どもがその権利を行使するにあたって適切な指示および指導を与えること（条約第５条）
・尊重および理解を基盤とした、信頼のおける、愛情に満ちた関係の環境を提供すること

さらに１３項では、親が子育ての責任を果たすにあたって適切な援助を与える国の責任（条約第１８条）が再確認されている。このような援助として具体的に例示されているのは、親の教育と、親が子どもを乳幼児期プログラムに参加させられるようにするための支援である。

親に対する教育や支援にあたっては、とくに親のエンパワーメントが重視されなければならない。「エンパワーメント」とは、人がすでにさまざまな力（パワー）を持っていることを前提として、その力を充分に発揮・強化できるようにすることを指す。したがって、親を非難するばかりでますます力を発揮できなくするような対応は、条約の精神にのっとったものとは言えない。ユニセフが一般的討議に提出したペーパーでも、「親（またはその他の養育者）の自信を高めることは、養育の質に直接の影響を及ぼす」ことが指摘されている。

このことは、ユニセフ『世界子供白書』２００１年版に掲げられた乳幼児期プログラムの７つの原則（日本語版４８頁）でも、「親や保護者を教育し、エンパワーすること」として筆頭に掲げられており、また一般的討議でも随所で強調された点である。委員会の勧告でも、地域を基盤として行なわれるさまざまな乳幼児期プログラムで「親のエンパワーメントと教育が重視されなければならない」ことが強調されている（１１項）。

同時に、乳幼児期の子どもを対象としたさまざまなサービスや施設も利用できるようにされなければならない（１８項）。これには、保育施設、幼稚園、遊び場などさまざまなものが含まれる。

委員会の勧告でははっきりと述べられていないが、こうしたサービスを利用するのは親の権利である以上に子どもの権利であり、親が働いている子どもだけではなくすべての子どもに保障されるべき権利である。

このことは、欧州評議会閣僚委員会が２００２年に採択した「子どものデイケアに関する勧告」（勧告（２００２）８号）で明確にされている。１０項目に及ぶ一般原則のうち最初の３つを引用しておこう。

「１．子どものデイケアは子どものためのものである。したがって、デイケアは子どもの最善の利益にしたがって組織されなければならない。
２．子どものデイケアは、すべての子どもに対して利用可能とされるべきである。
３．家族の経済的状況を理由として子どもがデイケアから排除されないことを確保するためのシステムが存在するべきである」

なお、親の支援のためには長時間労働や単身赴任をはじめとする労働環境も見直されなければならない。この点について委員会は、ＩＬＯ（国際労働機関）が２０００年に採択した「母性保護に関する第１８３号条約」（日本未批准）の批准を勧告している（１３項）。しかし、父母双方が子育てに参加しなければならないという原則を踏まえれば、１９８１年に採択された「家族的責任を有する男女労働者の機会均等および平等待遇条約に関する第１５６号条約」の批准も求められるところである（日本は１９９５年に批准）。

子どもの参加の推進

討議で最大の焦点となった子ども参加については、１０項でいくつかの勧告が行なわれている。まず、「子どもが日常生活を送るあらゆる場所（家庭、学校、保育施設、地域社会など）で、『子どもはもっとも幼い段階からすでに権利の主体である』という考え方が根づくようにするために、積極的とりくみを進めければならない」として、意識啓発の必要性が強調された。

子どもに何歳ぐらいから意思表明の力が身につくのかは、条約第１２条が「自己の見解をまとめる力のある子ども」に対して意見表明権を認めていることもあって、議論になってきた問題である。しかし、欧州評議会が２００３年に採択した「子に関わる接触に関する条約」（別居している親子・親族等の面接交渉に関するもの）では、「確認可能な子の希望および気持ち」も正当に考慮することを定めており（第６条２項）、必ずしも論理だった意見・見解でなくてもよいとされている。

さらに一般的討議の第２分科会では、泣き声等も子どもの意思の表明であるとして、おとなは何歳であろうと子どもに耳を傾けなければならないという点で一致が見られた。この点については、ＷＨＯが推奨する「望ましい交流のあり方についての８つの指針」も参考になろう。

「１．あなたが子どもを愛していることを、子どもに示す。
２．子どもに話しかける。感情表現、しぐさ、音のような手段で会話を進める。
３．子どものリードにしたがう。
４．子どもがやりぬいたことをほめ、評価する。
５．子どもが何かに集中し、自分の経験を共有しようとするのを助ける。
６．子どもが自分の世界を理解しようとするのを助ける。
７．子どもが経験を広げるのを助ける。
８．子どもが規則、限界および価値観を学ぶのを助ける」

委員会はさらに、幼い子どもが「日常的活動のなかで、積極的に、また徐々に自分の権利を行使する機会」を保障するためのとりくみに、親、学校および地域社会が積極的に参加するようにするためのとりくみを求めている。

乳幼児の参加は、家庭や地域のレベルに留まるものではない。たとえば英国では、ＮＧＯが体罰について４～７歳の子どもたちの意見を聴いて政府に提出したり、ロンドン首都圏当局がロンドンでの生活について２～４歳の子どもたちの意見を聴いたり、保育団体がクマのぬいぐるみを使って保育に関する５歳未満児の意見を引き出したりと、さまざまなとりくみが行なわれている。

このほか、子どもたちに絵を描いてもらったりポラロイドカメラで写真を撮ってもらったりするのも、しばしば用いられている有効な手段である。乳幼児には身のまわりの環境や政策について意見など言えないと決めつけるのではなく、さまざまな革新的方法を発展させていく必要がある。

権利を中心に据えた視点とホリスティックな対応の重要性

最後に、委員会の勧告では随所で「子どもの権利の視点」を中心に据えることが求められている（３・４・１１・１２項）。これは、今年１月に行なわれた報告審査で日本に勧告された「権利基盤型アプローチ」を念頭に置いたものである（本誌２００４年７月号参照、さらに詳しくは筆者の論文「子どもの権利条約の実施における『権利基盤型アプローチ』の意味合いの考察」子どもの権利研究５号・日本評論社・２００４年７月参照）。

権利基盤型アプローチの重要な要素のひとつに、子どもに対するホリスティックな視点がある。子どもを全人格的な存在（the whole child）としてとらえ、その生活環境やライフサイクルを総合的にとらえて対応していこうというものである。委員会も、乳幼児を対象とした包括的プログラムの重要性について、次のように強調している。

「乳幼児の発達を保障するための総合的・体系的な法律、政策およびプログラムを発展させるべきである。そのさいには、子どもの権利の視点が中心に置かれなければならない。また、縦割りではなくすべての関係機関が連携してとりくみを進めていくことが求められる」（３項）

より具体的には、先ほども紹介したユニセフの７つの原則（『世界子供白書』２００１年版４８頁）が参考になろう。

「１．親や保護者を教育し、エンパワーすること。
２．家庭訪問や在宅保育、総合児童開発センター、学校の内外での教育活動など、子どもに直接、サービスを提供すること。
３．コミュニティの産科を促進して物理的環境やコミュニティの知識や慣習を改善し、共同の活動を可能にし、政治的、社会的交渉の基礎を拡大すること。
４．資源と能力を強化すること。
５．政策立案者や計画立案者、住民の需要と関心を喚起すること。
６．子どもと家族に関する国の政策を強化して、親が育児や子どもをケアする時間を増やし、祖父母などの家族の成員の参加を奨励すること。
７．女性と子どもが権利への関心を高め、法的手段を活用したり、法の効果的な適用と遵守を促進できるような法や規制の枠組みを作ること」

子どもは全人格的存在であるという視点に立って総合的な子ども政策を策定した国としては、たとえばアイルランドやニュージーランドの例がある。いずれも、数千人単位の子ども・若者の意見を聴きながら作り上げられた政策である。

日本では、２００３年１２月に「青少年育成施策大綱」が策定されたものの、その策定・実施の過程で子どもの参加はまったくなく、子どもの権利を中心としたアプローチもとられていない。

過熱する早期教育、保育サービスを利用できない子どもの多さ、小児科医療の衰退、シックハウス症候群をはじめとする住環境の問題、交通事故・家庭内事故による乳幼児死亡件数の多さなど、日本の乳幼児をとりまく問題は山積している。今回の一般的討議を機に、あらためて乳幼児の権利保障について真剣なとりくみを進めていくことが求められる。