子どもの権利に関わる国内外の主な動向
平野裕二
京都市『人権研修資料集改訂版』（２００４年）掲載稿（第２章「子ども」）
（１）国際レベルでの動向
@「権利行使の主体」としての子ども観の浸透
国連・子どもの権利条約（キーワード参照）の締約国数は１９２か国にのぼっており（２００３年１０月現在）、未批准の国はアメリカとソマリアを残すのみとなっている。いわば、条約はいまや子どもの権利に関する国際標準（グローバル・スタンダード）となったのである。日本は１９９４年に条約を批准したので、２００４年に批准１０周年を迎えたことになる。
条約は、子どもの意見の尊重の原則（第12条）や市民的自由に対する諸権利（第１３条〜１７条）を具体的に規定することにより、「権利行使の主体」としての子ども観を明確に打ち出した。このような子ども観をどのように実践していくかは、多くの国にとって依然として大きな挑戦課題である。それでも、「子ども参加」を特集したユニセフ『世界子供白書２００３』（文末参考資料参照）が報告するように、各国で多種多様な取り組みが進められている。
A国連子ども特別総会
２００２年５月に国連本部（ニューヨーク）で開催された「国連子ども特別総会」も、このような子ども観の転換が世界的に進みつつあることを象徴する機会だった。１９９０年９月の「子どものための世界サミット」（ニューヨーク）以降の進展を振り返り、今後の課題を特定するために開かれたこの特別総会には、国際会議としては前例がないほど大規模に、しかも実質的な形で子どもたちが参加した。政府代表団の一員として、あるいはＮＧＯ（非政府組織）のメンバーとして特別総会に参加した子どもの人数は４００人近くにのぼる。これらの子どもたちは、会期前・会期中に開かれたさまざまな会合で活発に発言し、ややもすれば外交上の駆け引きに終始しがちな国際会議に活気を与えた。子どもたちの代表が、子どもとしては初めて国連総会で演説するという歴史的出来事もあった。
特別総会の成果文書として採択され、２１世紀最初の１０年間の目標と行動計画を掲げた「子どもにふさわしい世界」にも、このような子ども観の転換が反映されている。そこでは、「子どものために」のみならず「子どもとともに」世界を変えていくという国際社会の決意が表明され、各国政府のパートナーの筆頭に子どもと若者が位置づけられた。成果文書の標題も、現在の世界／社会に子どもをはめこもうとするのではなく、子どものニーズにあわせて世界／社会のほうが変わっていかなければならないという理念を反映したものである。各国は、この成果文書にもとづく国別行動計画を可能なかぎり２００３年末までに策定するよう求められている。
Bその他の重要な国際動向
他の重要な国際動向として、２０００年５月、子どもの権利条約の２つの選択議定書が国連総会で採択された。選択議定書とは、（１）条約で認められている権利や保護を強化・追加すること、（２）特定の分野についていっそう詳細な規定を置くこと、（３）条約実施のための国際的手続を新たに定めることなどを目的として、条約本体からは独立した国際文書として作成されるものである。子どもの権利条約の２つの選択議定書のうち、「武力紛争への子どもの関与」に関する選択議定書は（１）の例に、「子どもの売買、子ども買春および子どもポルノグラフィー」に関する選択議定書は（２）の例にあたる。日本は２００２年５月に両議定書に署名しており、２００４年前半には批准する見込みである。
このほか、各国における条約実施を監視している国連・子どもの権利委員会（キーワード参照）も精力的な活動を続けている。ここでとりわけ注意を促しておきたいのは、委員会としての条約の解釈を体系的に展開する「一般的意見」が次々に採択されていることである。これまでに、（１）第２９条１項：教育の目的、（２） 子どもオンブズパーソン（キーワード参照）等の独立した国内人権機関、（３）ＨＩＶ／ＡＩＤＳと子どもの権利、（４）思春期における健康・発達、（５）実施に関する一般的措置という５つのテーマが取り上げられており、条約実施にあたって充分に参考にすることが求められる。
（２）国レベルでの動向
@新法の制定と法改正
国レベルでも、子どもに関わる重要な法律が次々に制定・改正されてきた。とりわけ子どもを暴力から保護しなければならないという認識が高まったことから、児童買春、児童ポルノに係る行為等の処罰及び児童の保護等に関する法律（１９９９（平成１１）年１１月施行）や児童虐待等の防止に関する法律（２０００（平成１２）年１１月施行）が制定されている。前者はいまのところ「児童の権利の擁護」を目的に掲げた唯一の国内法である。配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律（ドメスティック・バイオレンス法、２００１（平成１３）年１０月施行）も、子どもを直接対象としてはいないものの、子どもの保護に密接に関連している。
他方、少年犯罪に対する懸念の高まりを受けて２０００年１１月に少年法が改正され、２００１年４月から施行された。罪を犯した少年に対する厳しい対応を基調とする今回の改正には、少年の立ち直りの支援を重視してきた少年法の理念を後退させたものだという批判も、市民・弁護士・研究者等から出されている。また、インターネット異性紹介事業を利用して児童を誘引する行為の規制等に関する法律（出会い系サイト規制法、２００３（平成１４）年９月施行）は、出会い系サイトで買春を勧誘した子どもまでも処罰する規定を設け、悪いのは「買う大人」であって子どもは常に被害者として扱わなければならないという原則を揺らがせている。子どもに対するこのような懲罰的対応が新たな問題を引き起こさないかどうか、充分な注意が必要である。
A政策面での大きな変化
子どもに関わる政策にも大きな変化が生じつつある。２００３年７月に成立した次世代育成支援対策推進法は、都道府県、市町村および事業主等に対し、次世代育成支援のための行動計画の策定を義務づけた（中小企業は努力義務）。あわせて児童福祉法も改正され、要保護児童や保育に欠ける子どもに留まらず、すべての家庭に対する子育て支援が市町村の責務として位置づけられている。少子化対策に端を発した対応ではあるが、行動計画策定指針（２００３年８月）では基本的な視点の第１に「子どもの視点」が挙げられており、また住民参加の必要性も強調されていることから、自治体レベルでの幅広い取り組みに弾みのつくことが期待されるところである。
２００３年には「青少年育成施策大綱」（ＰＤＦファイル）も採択された。これは、おおむね０歳から３０歳未満の子ども・若者を対象とした、わが国初の総合的施策として策定されたものである。基本理念として、（１）現在の生活の充実と将来への成長の両面を支援、（２）大人社会の見直しと青少年の適応の両方が必要、（３）すべての組織及び個人の取組が必要の３つが挙げられている。とくに（１）と関連して、青少年は、「現在の生活を充実して送るとともに、将来に向かって、挑戦と試行錯誤の過程を経つつ、自己選択、自己責任、相互支援を担い、社会とのかかわりの中で自己実現を図る、社会的に自立した個人として成長する」存在としてとらえられるようになった。子ども・若者の自律的成長を支援する姿勢が打ち出されたことは、ややもすれば大人による一方的な価値観の押しつけになりがちであった従来の施策の青少年観を転換したものとも評価できる。しかし、国連・子どもの権利委員会からは実質的にその全面的見直しを勧告されており（後述）、さらなる批判的検討が必要である。
B子どもの権利基盤型アプローチの必要性
これらの施策には積極的に評価すべき点が少なくないが、課題はなお残されている。たとえば、これらの施策を策定する過程で子どもの意見が体系的に考慮された例はない。パブリック・コメントなどの形で意見表明の機会が設けられることはあっても、それは子どもをとくに対象とした手続ではないうえに、幅広い告知が行なわれないこと、意見の募集期間が短いことなどの理由から、おとなにとってさえ利用しにくい制度である。たとえばアイルランドやニュージーランドでは、総合的な子ども政策の立案過程でそれぞれ２，５００人、７，５００人の子どもから意見を聴き、それを施策に取り入れている。
この点に限らず、子どもの権利条約の締約国として問題であると筆者が考えるのは、さまざまな法律・施策の決定にあたって「子どもの権利基盤型アプローチ」がとられていないことである。筆者はこのアプローチを以下のように定義している。
このようなアプローチが欠如していることは、子どもの意見表明・参加が保障されていないだけではなく、議論の過程で子どもの権利条約、国連・子どもの権利委員会の勧告、その他関連の国際文書等がほとんど参照されていないことからも明らかである。
とりわけ教育分野ではその傾向が著しいと筆者は考える。教育基本法見直し論議にしても、その他のさまざまな教育改革にしても、主に焦点が当てられているのは国家のために有為な人材をどのように育成するかという点であって、学習権をはじめとする子どもの諸権利をどのように保障するかという観点は希薄である。新しい時代に対応した「日本人」の育成ばかりが強調されて外国人その他のマイノリティが無視されていること、人権教育・子どもの権利よりも「道徳教育」に力点が移りつつあることは、それを象徴するものであろう。
国連・子どもの権利委員会は、日本における子どもの権利条約の実施状況を１９９８年５月に審査し、日本政府に対して２２項目の勧告を行なった。そこでは主に、（ａ）条約実施のための制度的基盤の整備、（ｂ）行政とＮＧＯとの緊密な対話・協力、（ｃ）伝統的な子ども観を変えるための広報・研修、（ｄ）さまざまな差別の解消、（ｅ）子どもへの暴力に対する対応、（ｆ）競争主義的な教育制度の見直し、（ｇ）思春期の子どもの健康に関わる取り組み、（ｈ）少年司法制度の見直しなどが促されている（巻末参考文献『子どもの権利条約のこれから』参照）。
残念ながら、国レベルでこれらの勧告が充分に実施されてきたとは言いがたい。そのことは、２００４年１月、国連・子どもの権利委員会が日本における子どもの権利条約の実施状況について２回目の審査を行なったときにも指摘された。委員会は、前回の勧告（とくに差別の禁止、競争主義的な教育制度および学校における暴力に関わる勧告）が充分に実施されていないことに懸念を表明し、ひきつづき前回の勧告の実施にとりくむよう促したうえで、新たに２７項目の勧告を行なっている。
今回の勧告の主な特徴として挙げることができるのは以下の８点である。これらの特徴は条約実施のための重要な指針であり、今後の取り組みの中で充分に参考にしていくことが求められる。
（３）自治体における取り組みの進展と課題
他方、国連・子どもの権利委員会からも歓迎されたように、いくつかの地方自治体においては子どもの権利基盤型アプローチにのっとった積極的な取り組みが進められてきた。それらは大きく次のように分けることができる（巻末参考文献『子どもの権利研究』２号・４号など参照）。
（ａ）子どもの権利保障のための条例の制定：子どもの権利に関する総合条例を制定・施行した自治体としては、先駆けとなった川崎市（神奈川県）をはじめ、奈井江町（北海道空知郡）、小杉町（富山県射水郡）、多治見市（岐阜県）などが定めた「子どもの権利条例」を挙げることができる。いずれも子どもを権利の主体として認め、子どもの意見表明権・参加権なども規定した内容である。このほか、子ども施策推進のための原則的な条例として、箕面市（大阪府）や世田谷区（東京都）の「子ども条例」がある。同様の条例を検討中の自治体も少なくない。
（ｂ）総合的な子ども施策の策定：子育て支援に留まらず、子どもの権利保障を重視した総合施策を策定する自治体も増えている。京都市「京（みやこ）・子どもいきいきプラン」もこのような視点を反映した施策である。国立市（東京都）では子どもたち自身による調査等にもとづいて「子ども総合計画」が策定され、都道府県レベルでは「大阪府子ども総合プラン」などの例がある。西東京市（東京都）も、名称こそ「（仮称）子育て支援計画」ではあるものの、子どもの権利条例や子どもオンブズパーソンの検討、子ども参加の促進などを盛りこんだ計画を策定中である。
（ｃ）子どもの権利救済制度の創設：先駆けとなった川西市（兵庫県）の「子どもの人権オンブズパーソン」をはじめ、岐南町（岐阜県羽島郡）で「子どもの人権オンブズパーソン」、川崎市（神奈川県）で「人権オンブズパーソン」、埼玉県で「子どもの権利擁護委員会」が設置されている。いずれも条例にもとづいて設置されている機関で、一定の独立性・安定性を見込みうることが特徴である。
（ｄ）子どもの意見表明・参加の推進：子ども議会を開催する自治体は増えているが、継続的に開催されているか、子どもたちからの意見・要望がきちんとフォローアップされているかといった観点からは課題も少なくない。滋賀県では、県レベルの「２１世紀子ども参画社会づくり事業」、近江八幡市の「ハートランドはちまんジュニア議会」などの興味深い取り組みが進められている。教育分野では、「教育区民参加条例」（ＰＤＦファイル）で子どもの意見表明・参加を規定した中野区（東京都）、教育審議会を通じて子どもの意見表明・参加を推進している鶴ヶ島市（埼玉県）などの例が見られる。
（ｅ）子どもの権利に関する広報：子どもの権利条約を子ども向けに解説した広報資料は少なからぬ自治体で作成され、国による広報の不充分さを補ってきた。杉並区（東京都）のように、子どもたち自身の参加を得て子ども向けの広報資料を作成した例もある。また、大阪府や東京都などいくつかの都府県で児童福祉施設の子ども向けに作成された「子どもの権利ノート」のように、具体的な権利とその行使の方法を子どもたちに知らせる取り組みも重要である。
自治体における子どもの権利保障は、ユニセフが「子どもに優しい都市」という考えを広める取り組みの中で国際的に推進しているテーマでもある。日本の各自治体の取り組みは国際的に見ても進んだものであり、それぞれの経験から学びながら実践を拡大・深化させていくことが必要である。投票権がないために政治的影響力が限られている子どもたちを「目に見える」存在にすることにより、子どもたちの関心事が他のさまざまな問題に埋没して後回しになってしまわないようにしなければならない。そのためには、日本でなお充分な実践例が見られない「子ども影響評価」（キーワード参照）手続の導入のほか、子どもの意見表明・参加やＮＧＯ／ＮＰＯとの協力をいっそう推進することが求められる。
子どもの権利条約：１９８９年に国連総会で採択され、１８歳未満のすべての子どもに最低限保障されるべき権利を包括的に規定した、法的拘束力のある国際文書。「保護の客体」から「権利行使の主体」へと子ども観を転換させたのが最大の特徴とされる。
子どもの権利委員会：各国における子どもの権利条約の実施状況を監視するために設置された機関。締約国の選挙で選ばれた１８人の委員から構成されており、各国が定期的に提出する報告書を審査して、問題点の指摘や提案・勧告を盛り込んだ「総括所見」を採択する。
子どもオンブズパーソン：子どもの権利がきちんと守られているかどうか、行政から独立した立場で監視する機関。子ども等からの相談にもとづいて問題解決のための調査・調整や勧告を行なう「個別救済」のほか、法律・政策・制度一般に関わる提案、子どもの権利に関する意識啓発なども担当する。
子ども影響評価：ある決定が特定の子どもまたは子ども集団にどのような影響を及ぼすか、事前・事後に評価する手続。子どもの最善の利益（子どもの権利条約第３条）を確保するために必須の手続とされる。子どもに直接関わる決定だけではなく、間接的に影響を及ぼす決定についても必要である。
（４）子どもの人権について考えるための実例
@鴻池祥肇・青少年問題担当大臣（当時）は、２００３年７月、長崎市で１２歳の少年が４歳の男児を誘拐して殺害したとされる事件に関連して、記者会見で次のように発言した。
「（少年犯罪の最優先課題は）親の責任だ。……嘆き悲しむ家族だけでなく、犯罪者の親も（テレビに）映すべきだ。全部引きずり出すべきだ。担任教師や親は全部出てくるべきだ。信賞必罰、勧善懲悪の思想が戦後教育の中に欠落している。……（少年法改正について）今の時代、厳しい罰則をつくるべきだ。（加害者の）親なんか市中引き回しの上、打ち首にすればいい」（産経新聞７月１１日付）
さらに国会でも、子どもの権利条約について「私は、詳しいことは存じておりません」と述べたうえ、罪を犯した子どもの取扱いについて定めた条約第４０条等の趣旨に関して以下のように発言した。
「私は、子どもといえども、犯した罪というのはいろいろな重さというものがあると思います。……長崎のように、本当にいたいけな子どもを裸にしてわいせつな行為をして、そしてあの屋上から突き落とす。これが、今委員がおっしゃった、子どもの権利条約だからそれはすべてそのように対処せよという考え方は、私はたとえ青少年担当の大臣としてもちょっと承服できかねる、このように思います」（７月１６日衆議院内閣委員会会議録）
考えるポイント：青少年問題担当大臣（当時）の発言は、子どもの権利条約の理解として、また青少年行政を預かる大臣の姿勢として適当か。その発言から、行政における子どもの権利条約の位置づけをどのように読み取ることができるか。行政内部での条約の位置づけを高めるために何ができるか。
A大阪府堺市の市立中学校で、女子生徒（１３歳）が担任教師に体を触られるなどのセクシュアル・ハラスメントを受けた。担任教師は強制わいせつ罪の容疑で起訴され、起訴事実を全面的に認めて懲役２年６か月・執行猶予３年の有罪判決を受けた。裁判所の論告求刑では被害者の少女が異例の出廷陳述を行ない、次のように述べた（要旨）。
「思い出すのはつらいけど、きちんと裁判で話したい。／友人のことを相談しに先生と数学ルームに行った。頭が真っ白になり、体がこわばった。殴ってやればよかった。でも、相手は先生だし、信じられないという思いで何もできなかった。今でも学校に行くと思い出す。学校がつぶれればいいのにとさえ思う。／刑事告訴したことについて、『あんたは先生の人生をめちゃくちゃにした』と友人に言われた。男の先輩に囲まれて『こいつセクハラされたやつやで』とも言われた。塾でもまわりから事件のことを聞かれた。けれど、塾の先生が『おもしろおかしく言うやつは塾を辞めろ』と言ってくれた。今でも塾は好きです。／私は幼稚園のころから先生という人を尊敬し、大好きだった。でも、もう信用できない。学校も大好きだったのに、今では嫌でしかたない。／先生に『ちょっと来い』と言われたら誰でもついていくし、２人きりになってしまう。私は先生のことをもう先生とは思っていない。きちんと謝ってほしい。私が泣き寝入りしたら、先生はこれからも何度もこういうことをすると思った」（朝日新聞大阪本社版２００３年１月２２日付、／は記事で改行されている部分）
考えるポイント：教員によるセクシュアル・ハラスメントはなぜ起こり、子どもにどのような影響を与えるか。文中にあるような二次被害はなぜ起こり、どうすれば被害者を効果的に守ることができるか。学校におけるセクシュアル・ハラスメントを防止するためにどのような取り組みを進めるべきか。
B東京都のある家庭で、母親による虐待が疑われる事例があった。母親と小学６年生の男児が２人で暮らしていたこの家庭については、「男の子が春から学校に通っていない」「子どもの顔をまったく見ない」などの通報が保健所などに寄せられていた。学校や保健所が何度も面会を求めたが、母親は家に閉じこもって応対せず、子どもの安否が確認できない状態が続いていた。児童相談所が警察官、医師、親類らの立会いを得て調査に赴いたところ、母親はドアチェーンを外さず、強硬に調査を拒んだ。そのため、親類の要請にもとづいて警察官が工具でチェーンを切断し、強制的に男児を保護した。保護されたときの男児は体重約２０キロで、同学年の男児の平均体重（３９．４キロ）の半分しかなかったうえ、栄養失調で衰弱が激しく、自分で歩くこともできなかった。男児はネグレクト（養育放棄）の可能性が高いと判断され、医療施設で治療を受けたのちに一時保護所に移された。母親は、精神保健法にもとづき、医療施設に措置入院させられた。（読売新聞２００３年６月２３日付）
考えるポイント：児童相談所や警察によるこのような対応は正当か。どのような場合に、このような対応が正当であると考えられるか。児童虐待の防止、早期発見および被害児童の保護のためにどのような取り組みを進めるべきか。
ＡＲＣ 平野裕二の子どもの権利・国際情報サイト http://homepage2.nifty.com/childrights/
京都市子育て支援総合センター「こどもみらい館」
〒６０６−０８３３ 京都市中京区間之町通竹屋町下る楠町６０１番地の１
Tel ０７５−２５４−５００１ http://www.kodomomirai.or.jp/index.html
ユニセフ『世界子供白書２００３』（財）日本ユニセフ協会 ２００３年
子どもの人権連ほか（編）『子どもの権利条約のこれから』エイデル研究所 １９９９年
子どもの権利条約総合研究所（編集）『子どもの権利研究』各号（年２回刊） 日本評論社
喜多明人ほか（編）『子どもオンブズパーソン』日本評論社 ２００１年
ＡＲＣ 平野裕二の子どもの権利・国際情報サイト ©２００３ http://homepage2.nifty.com/childrights/